关于我县农村党支部书记、村主任
"一身兼"的调查与思考

中共北京市密云县委组织部

　　1998年11月《村委会组织法》颁布后，农村基层组织结构发生了重大变化，如何进一步加强和改善党对农村工作的领导，已成为农村基层组织建设的热点问题。为适应新形势，按照市委统一部署，县委积极探索新型村级领导体制，在2001年第五届村民委员会换届选举时，适时地推行了村党支部书记和村民委会主任由一人担任（简称"一身兼"或"一肩挑"）的新型村级领导体制。时过两年，县委成立了调查组，就"一身兼"取得的效果、存在问题以及改进措施进行了深入细致的调查研究，旨在为"一身兼"的完善和2004年初村支部和村委会换届提供一些借鉴经验。

　　一、基本情况
　　村党支部书记、村委会主任"一身兼"的村级领导方式，1998和1999年在我县已有初步尝试，但真正有目的推行"一身兼"则始于2000年。县委在《创建农村基层组织建设先进县工作意见》中明确提出：要积极探索加强和改进村党支部领导的新途径，鼓励和提倡具备条件的村支书依法兼任村委会主任。2001年结合第五届村民委会员换届选举，县委进一步提出：积极推进村级干部交叉任职，村支部书记、村委会主任依法实行"一身兼"的比例不低于30%。到目前为止全县实行村党支部书记、村主任"一身兼"的行政村达到了109个，占全县339个行政村的 32%。其中，换届时产生"一身兼"的有 92个，有17个行政村是在届中调整产生的。实现"一身兼"的共同点特点是:
　　1、"一身兼"者办事公道，威信高。这是有些村能够实现"一身兼"最主要的因素。由于他们自身素质高、工作能力较强，尤其在廉洁自律、办事公道方面突出，多年来既赢得了党员的信赖，又赢得了群众认可，树立了威信，因此，能够顺利地实现"一身兼"。
　　2、村人口规模较小。在109个实行"一身兼"的村中，1500人以上的村有4个，占"一身兼"村总数的3.6%;1500人---1000人的村有9个，占"一身兼"村总数的8.3%;1000人以下的村有96个,占"一身兼"村总数的88.1%，且以500人左右居多。
　　3、村内相对稳定。实现"一身兼"的村，多年来一直比较稳定，上访村较少，宗族、派性势力较小，村风、民风较好。两委班子团结，村中重大事项能够达成一致意见，核心作用突出。
　　4、经济实力在镇域内处中等水平。实现"一身兼"的村，企业不多、村集体积累较少，农民人均收入为本乡镇中等水平。经济实力较好和经济实力较差的村实现"一身兼"的所占比例非常小。

　　二、实现"一身兼"的模式
　　我县实现村支部书记和村主任"一身兼"的主要模式基本上有三种：
　　一是从村支部书记到村主任实现"一身兼"的模式。1999年我县村党支部换届，早于2000年村委会换届一年，这为实现从村支部书记到村主任"一身兼"的模式提供了可能。2000年全县共有92个行政村的党支部书记，按照有关法律法规成为了村委会主任的初步候选人----正式候选人-----最后在选民大会上直选为村委会主任，从而形成了村支部书记和村主任"一身兼"。这种将村党支部书记以普通村民的身份，参加村委会选举（或竞争），当选村主任的方式基本上与各地区推行的"两票制"（或两推一选）是一致的，不同的是因我县的村支部与村委会换届不同步，因而时间较长。
　　二是从村主任到村书记实现"一身兼"的模式。这种形式适用于届中调整，前提是村主任需是党员。目前我县有17个行政村是通过这种方式成为"一身兼"的，占"一身兼"行政村的16%。具体做法是：村书记因工作不适应辞职、违纪、身体状况等原因，该行政村村书记岗位出现空缺时，镇党委根据村主任（党员）的表现、全体党员和村民的意愿，适时召开有关会议，按照法定程序，把党员村主任推选为村支部书记，从而形成了"一身兼"。
　　实现从村主任到村书记"一身兼"的形式有以下两种情况。情况之一：有的村主任是党员，群众威信高、工作业绩突出、领导能力强，具备了"一身兼"的条件。因此，一旦村书记职位出现空缺，村主任能够顺利地成为村书记。我县届中调整的17个"一身兼"，基本上是属于这一类。情况之二：有部分村主任各方面表现都非常优秀，但不是党员，针对这种情况，镇党委进行了积极培养，争取这样的村主任入党。目前，有相当一部分乡镇已开始有意识地培养非党员村主任向党组织靠拢。
　　三是不具有法律地位，但事实上实现了"一身兼"的模式。调查中，全县约有十几个行政村因村主任辞职、没有合适人选或准备推行"一身兼"等多方面原因，村内事务暂时由村支部书记一人兼管。从法律意义上说不是"一身兼"，但事实上村支部书记已履行了村主任的职责。

　　三、实行"一身兼"收到的效果
　　1、巩固了党在农村的执政基础。1998 年《村民委员会组织法》正式颁布、实施以来，党对农村工作的领导出现了许多新情况、新问题。党的《农村基层组织工作条例》规定，村党支部是党在村级全部工作和战斗力的基础，是村里各种组织和各项工作的领导核心。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会则是由有选举权的全体村民选举产生的，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，而不能直接领导。因此，村委会比村党支部在群众的认可程度上相对要高，在接受党的领导方式上自治性相对要强。从第五届村委会换届开始，村委会实行选民提名直接差额选举，农民称之为"海选"。这种选民提名直接差额选举方式，进一步增强了村委会的群众认可程度和自治性，同时大大增加了非中共党员选民进入村委会，担任村委会主任的可能性，从而使党在农村的执政基础面临新的挑战。第五届村委会换届选举后，我县有252名非中共党员选民被选为村委会委员，占全县村委会委员总数的37.7％，有102名非中共党员选民被选为村委会主任，占全县村委会主任总数的30.7％。一些村委会委员，特别是村委会主任认为，自己是全体村民选的，而支部委员和书记是村里党员选的，自己才是村民的代表，因而出现了村委会主任不愿接受村党支部的领导，同村党支部书记争权的现象，使这些村党的执政基础受到严重挑战。村党支部委员会、村民委员会这"两委"关系问题成为村级党组织建设的一个焦点。在这种情况下，如何加强党对农村的领导，巩固党在农村的执政地位？实践证明，实行村党支部书记和村主任"一身兼"，是解决这一问题的重要途径，因为村"两委"关系问题集中表现为村党支部书记和村委会主任关系问题，而"一身兼"这种领导体制把村党支部书记和村委会主任两个角色统为一体，把党的要求和群众的意愿统一起来，从根本上消除了两者之间的矛盾，避免了书记或主任"一呼百应"，对方"说啥不灵"一边倒的现象发生。最重要的在于，实行"一身兼"，能够使村级党组织得到大多数村民的认可和支持，有利于村级党组织对村里各种组织和村内各项事务的直接领导，从而更好地巩固党在农村的执政基础。
　　2、提高了工作效率。提高工作效率主要体现在三方面：一是减少了管理层次，使上级的各项方针政策能够较快地贯彻到村"两委"班子和党员、群众中去，并能迅速形成决策。这种统一协调高效的决策机制，符合市场经济发展和人民群众的要求。二是减少了村党支部书记、村主任分设情况下工作相互推委、相互扯皮、相互拆台现象，增强了班子的合力。三是增强了"一身兼"这个"一把手"的工作责任感。调查中，"一身兼"的村党支部书记、村主任普遍感到自己肩上的担子重了，工作压力大了，工作责任感强了。实践证明，通过实行"一身兼"，促进了村级各项事业的发展。如某镇一个大村，原村主任总认为自己是全体村民选的，人数多，威望高，而支部书记是几十名党员选的，代表范围小，处处以"老大"自居，不能与支部班子配合，造成村内工作"两张皮"，农业产业结构调整步伐缓慢。村民委员会换届选举后，村支部书记、主任实现了"一身兼"，班子人心齐、心气足，全村发展了500亩精品果园，并配齐了节水灌溉设施，建起了100亩设施农业园，发展了一个占地20亩养殖小区，各项事业呈现了勃勃生机。类似这样的村，全县还有不少。据调查，换届选举后东邵渠镇新建养殖小区30个，都是6个书记、主任"一身兼"的行政村发展的。全镇人均劳动所得增幅平均15％，而6个"一身兼"行政村增幅均在20％以上，明显高于其他行政村。
　　3、促进了农村稳定。造成农村长期不稳定的原因是多方面的，其中村书记和村主任关系不和谐是一个主要方面。他们各拉一派，遇到好事争名夺利，遇到急难险重的工作相互推诿，今天你告我，明天我告你，扯不断，理不清。实行"一身兼"，村支部书记、村主任双重职务于一身，不再为职能划分，责任分工而操心，"窝里斗"、"两虎相争"搞内耗的现象不存了，消除了不必要的矛盾和磨擦，两委班子精诚团结，协调一致，共谋发展。据调查，全县"两委"关系不协调，存在不稳定因素的绝大部分为村支部书记、村主任分设的村，而实行"一身兼"的村基本没有出现由于"两委"关系不协调影响稳定的现象。
　　4、减轻了农民负担。我县村级经济实力普遍薄弱，大约有三分之一的村村干部当年领不到或不能全部领到工资。实行"一身兼"最直接的"经济"效益在于可以减少村内一个正职干部的工资，按照每个村干部平均每年8000元工资计算，全县每年可减轻农民和村集体负担近百万元。实行"一身兼"的更大"经济"效益在于，"一身兼"往往是与村"两委"班子成员交叉任职配套实行的，通过交叉任职，可以大约减少三分之一班子成员职数，从而更大限度地减少村干部工资总额，减轻农民和村集体的负担。比如东邵渠镇，6个书记、主任"一身兼"的村，换届选举前共有村干部38人，工资总额是22万元，换届选举实行"一身兼"和交叉任职后村干部减到21人，工资总额12万元，减少了10万元，降低了46％。

　　四、存在的不足
　　我县农村党支部书记、村主任"一身兼"有效地解决了农村中一些长期解决不了的矛盾，取得了一些效果，但由于推行的时间短等原因，实践中也暴露出一些不可避免的矛盾和问题。
　　1、认识不统一，发展不平衡。尽管连续几年县委在《创建农村基层组织建设先进县工作意见》中明确提出：要积极探索加强和改进村党支部领导的新途径，鼓励和提倡村支书依法兼任村委会主任的要求。但大家对这一新型村级领导体制认识不一，有的乡镇干部认为应该大力推行"一身兼"，有利于政令畅通，便于管理；有的乡镇干部认为，目前村内还相对稳定，组织不好会闹出乱子，还是不推行 的好。有些具备"一身兼"的村干部，也心存顾虑："权力集于一身了，出了问题也是自己的，没有退路"；还有的具备"一身兼"的村书记认为，"与现任村主任同处一村，没必要为了'一身兼'伤了和气"。有些村民认为村内事务理应由村书记和村主任共同管理，这种思想模式根深蒂固，因而不愿意推行"一身兼"。再加之推行"一身兼"时间短，可借鉴的经验较少，因此，各乡镇发展"一身兼"工作不平衡，有的乡镇达到了50%以上，有的乡镇只在一两个村推行了"一身兼"。
　　2、没有建立起一套新的权力制约机制，不利于对村级"一把手"的监督。对村支部书记和村主任集于一身的监督，依然沿袭过去的老办法，旧的权力制衡机制打破了，而新的约束机制又没有建立起来，缺乏对新型村级领导体制监督机制的研究。"一身兼"后，由于村内"经济大权"在一定程度上集于一人，失去了支部书记、村主任之间的制衡机制，村内一些数额不大的财务收支个人能够做主，在缺乏其他监督机制制约的情况下，一些素质不高的村"一把手"很容易出现不廉洁现象，甚至腐败行为。据抽样调查，有98.6％的村党支部书记、村主任认为"一身兼"不利于对村级"一把手"的监督，容易出现不廉洁现象。
　　3、不利于村级科学民主决策，容易造成决策失误。实行"一身兼"后，村支部书记、村主任一人担任，村内"党政大权"集于一人。如果"一身兼"的书记、主任缺乏民主意识，容易形成独断专行，造成村内决策的不民主和不科学，进而给村里带来严重的损失。据抽样调查，有93.4％的村党支部书记、村主任认为"一身兼"不利于村级科学民主决策，容易造成决策失误。
　　4、"一身兼"这种领导体制，在实行范围上有一定的局限性。各地推行"一身兼"的初衷：一是进一步加强党对农村的领导，二是缓解村两委关系紧张。从调查情况看，目前，我县大部分乡镇只是在小村、较稳定村推行了"一身兼"，但真正需要在大村（2000口人以上）、不稳定村、缺少人才的村推行"一身兼"的乡镇并不多。出现这种现象的原因是：一方面推行"一身兼"的工作刚刚起步，还没有全面推开，另一方面，"一身兼"这种新型村级领导体制，在2002年以前因中央没有明确意见，大家把握不准，可借鉴经验少，因此，不敢轻易地在大村、不稳定的村、缺乏人才的村推行。

　　五、改进和完善"一身兼"的措施
　　中办发[2002]14号《关于进一步做好村委会换届选举工作的通知》指出："提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认后，再推荐为党支部书记人选………"这为我们正确认识和推行"一身兼"指明了方向。因此，在大力提倡、推行"一身兼"的前提下，实践中我们要结合实际，不断丰富和完善"一身兼"模式和体制，使这一新型村级管理体制在我县逐步推开。
　　1、建立和完善村支部和村委会选举制度，为实现"一身兼"创造条件
　　实行"一身兼"要依据《村委会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》进行，不是硬性安排强行兼任。为推行"一身兼"，在实际工作中要作出一定的安排，即在村委会直选的基础上，同时对党支部实行"两票制"的选举制度，即在农村党支部的换届选举中，让村民对党支部成员候选人先投"测评票"，"测评票"过半数以上者，才能成为正式候选人，再由全体党员投"选举票"。这样村两委选举同步进行 ，协调联动，使两委选举人、选举对象基本趋于一致，村两委一把手"一身兼"才具有最大的可能性。
　　2、建立适合"一身兼"的村级组织的权力制衡机制
　　适度限制"一身兼"的权力，就要以制度为保障，通过制度来避免权力过分集中而可能出现的腐败、不民主等问题和弊端。一是规定村民会议和村民代表会议日期，杜绝村民会议或村民代表会议有名无实，有职无权，想召集就召集，不想召集就"闲着"的情况出现。二是规定村民会议和村民代表会议讨论问题的范围和决定事项。三是坚持民主理财制度，发挥村民理财小组的作用，对各种经济往来票据严格把关，防止不廉洁现象的产生。四是完善村务公开制度，实现村务公开的经常化、彻底化、真实化，发挥群众的监督作用。
　　3、推行"一身兼"要因地制宜，不能搞"一刀切"
　　从中办发[2002]14号文件中可以看出，实行"一身兼"是今后村级领导体制改革的发展方向。通过调查分析，目前我县推行"一身兼"要因地制宜，逐步推进，不能搞"一刀切"。具体情况可以分为四类：
　　一是在人口较少（1000人以下）、比较稳定的村可大力推行"一身兼"；
　　二是在缺乏人才的村，积极引导推行"一身兼"。为避免"矬子里拔将军"、"轮流坐庄"式产生新的村级干部，镇党委应采取抽调机关干部、由其他村选派等方式担任该村村书记，经过法定程序担任村主任，实现"一身兼"；
　　三是在宗族派性较大，不团结、不稳定的村，要采取逐步推进的方式实现"一身兼"。各乡镇要明确一定比例，制定出计划，逐步推开，待经验丰富后，再全面推行;
　　四是在较稳定的大村，要充分尊重党员的意愿、尊重群众的意愿，采取顺其自然的方式，确定村级领导体制。
　　应指出的是，对前面提到的几类村还要进行具体分析。对推行"一身兼"的态度应是：在战略上应积极推进，在战术上要因地制宜，切忌"切一刀"，更忌"一刀切"。
　　4、加强村级干部队伍建设，提高村级干部队伍的整体素质
　　"一身兼"对村干部的整体素质，特别是工作能力提出了更高的要求。目前我县村党支部书记、村主任的整体素质同"一身兼"的要求相比还存在很大差距。相当一部分村难以实行"一身兼"就在于难以找到"一身兼"的合适人选。在对实行"一身兼"的村党支部书记、村主任的抽样调查中，有一半以上的人感到工作很累，忙不过来，力不从心，究其原因就是整体素质难以胜任"一身兼"。因此必须大力加强村级干部队伍建设，尽快提高村级干部素质。要大力加强村级干部的思想政治建设，增强村级干部的民主、科学决策意识，树立正确的权力观，抵御不廉洁思想的侵害。要认真做好村级干部的培养选拔和管理工作，把农村各方面优秀人才吸收到村级干部队伍中来。要做好村级干部的培训工作，不断提高村级干部的整体素质，为推行"一身兼"提供干部保障。